Выступление заместителя Министра финансов Российской Федерации С.А.Сторчака в ходе первого раунда переговоров по разработке многостороннего правового механизма реструктуризации суверенной задолженности
Уважаемый г-н Председатель,
Велико искушение начать выступление сразу с комментария к предложениям Аргентины в отношении разработки многостороннего рамочного соглашения о процессах реструктуризации суверенного долга. Достаточно объемный документ был распространен в конце прошлой недели и уже подвергся основательной экспертизе в России. Однако я не буду делать этого сейчас, в ходе первого раунда переговоров, и призываю коллег последовать моему примеру. На нынешнем этапе, как представляется, гораздо важнее обозначить собственные позиции в отношении того, каким мог бы стать документ, регулирующий отношения в одной из наиболее деликатных сфер деятельности человека.
Однако прежде чем обозначить основные моменты нашей позиции в рассматриваемой области, хочу обратить внимание присутствующих на одну весьма важную деталь. Как ни одна страна в мире, Россия вправе рассчитывать на то, что ее мнение о многостороннем механизме урегулирования суверенного долга будет услышано. Вы спросите почему? Ответ простой и убедительный: за менее, чем четверть века, мы прошли через пять консолидаций Парижского клуба кредиторов, через две схемы реструктуризации, согласованные с Лондонским клубом, через обмен долговых облигаций, выпущенных по российскому праву на другие финансовые инструменты, наконец, через практическое использование таких механизмов восстановления долговой устойчивости, как досрочное погашение ранее реструктурированного долга, а затем и обратный откуп того, что от него осталось.
Но и это не все. За этот же период в качестве страны-кредитора мы реструктурировали задолженности примерно 50 стран-дебиторов по линии Парижского клуба и еще задолженность около 20 суверенных государств в рамках двусторонних договоренностей. Таким образом, Россия не понаслышке знает, каково быть и «проблемным должником», и «конструктивным» кредитором. Собственно говоря, историческая память и определяет наше видение будущего многостороннего механизма реструктуризации суверенной задолженности.
Первое. Упомянутый механизм необходимо откалибровать таким образом, чтобы он в равной степени обеспечивал интересы и суверенного должника, и его кредиторов. Понятно, что это – чрезвычайно трудная задача. Но было бы ошибкой исходить из того, что цель не является достижимой. Весь исторический опыт говорит о том, что в конечном итоге участникам «долговой драмы» удается договориться. Нам предстоит найти выход из административно-организационной «ловушки», присущей процессу реструктуризации и получившей образное определение «слишком поздно, слишком медленно и слишком дорого».
Второе. Говоря о механизме реструктуризации суверенного долга, я использовал слово «откалибровать», а не создать. Это – не случайно. Убежден, что многие элементы того механизма, о котором мечтает Аргентина и который появится по результатам нашей с Вами работы, могут быть позаимствованы из имеющихся практик. Например, принцип установления «даты отсечения», широко и эффективно применяемый Парижским клубом кредиторов, может служить хорошей основой для отделения задолженности по "старым" кредитам, попадающим в реструктуризацию, от задолженности по "новым" кредитам, используемым, в частности, для стимулирования экономического роста и для решения накопленных долговых проблем. Таких примеров можно привести множество, а потому там, где это возможно, давайте не изобретать велосипед.
Третье. Россия выступает за разработку всеобъемлющего механизма реструктуризации суверенного долга. При этом, на наш взгляд, "всеобъемлющий" механизм будет иметь, как минимум, три измерения. Во-первых, он будет касаться всех заемщиков вне зависимости от того, к какой группе экономик в соответствии с классификацией Всемирного банка относится суверенный дебитор, столкнувшийся с финансовыми проблемами. Во-вторых, создаваемый механизм будет ориентирован на урегулирование и/или реструктуризацию всех категорий суверенного долга, поскольку мы говорим о юридической и, очевидно, организационно-административной составляющих процесса достижения договоренности между дебитором и его кредиторами.
В-третьих, такой механизм не может не содержать рекомендации и обязательства, касающиеся не только организации процесса реструктуризации суверенного долга, но и рекомендации и обязательства, связанные с процессом осуществления суверенным государством заимствований и ответственностью в этом контексте самих кредиторов. Считаем, что бессмысленно постоянно бороться с симптомами болезни, имя которой "долговой навес" или перекредитование. Пора, наконец, серьезно озаботиться организацией международного контроля за планированием и осуществлением суверенных заимствований. Переработанные по инициативе России и адаптированные к современным условиям "Наставления по управлению государственным долгом" могут стать хорошей платформой для соответствующего раздела итогового документа нашего Специального комитета.
Четвертое. Россия разделяет точку зрения тех экспертов, которые считают, что чисто "контрактный" подход дает очевидные сбои в решении проблемы обеспечения реструктуризации суверенного долга, на который была сделана ставка более десяти лет назад; как и многие другие, мы не готовы поддержать и "законодательный" подход, поскольку он граничит с отказом от суверенитета в исключительно важной для любого государства сфере его деятельности - формировании и исполнении национального бюджета. По этой причине, а также учитывая накопленный опыт, о котором я говорил в начале своего выступления, мы выступаем за то, чтобы основой механизма реструктуризации суверенного долга стал свод правил и принципов, обязательных к использованию в процессе переговоров. Проще говоря, Россия «голосует» за «rules based approach».
Пятое. Считаем крайне важным, чтобы упомянутые выше правила и принципы в какой-то момент можно было бы считать юридически «связывающими» (legallybinding) для всех заинтересованных сторон. Хотелось бы подчеркнуть исключительную важность определения этого "момента", поскольку, как уже отмечалось выше, сохранение суверенитета в процессе принятия решений о реструктуризации долга было и остается важнейшей предпосылкой широкой поддержки разрабатываемого рамочного соглашения. В этом контексте хороший ориентир для дальнейшей работы дает пример внедрения в практику так называемых «Ключевых атрибутов эффективных режимов урегулирования несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», предложенных Советом финансовой стабильности и индоссированных «Группой 20».
Шестое. По нашему мнению, положения Рамочного соглашения необходимо разработать таким образом, чтобы исключалась возможность ограничения доступа суверенного заемщика к международным долговым рынкам по политическим или иным причинам нефинансового характера. Введение таких ограничений может спровоцировать реструктуризацию долга тогда, когда отсутствует соответствующая необходимость. Тем самым, могут быть поставлены под угрозу интересы не только самого суверена, но его кредиторов, не имеющих какого-либо отношения к упомянутым ограничениям.
Седьмое. Особое внимание необходимо уделить достижению договоренностей о процедуре активации разрабатываемого механизма реструктуризации суверенной задолженности. Мы не поддерживаем идею о том, чтобы соответствующее решение оставалось за дебитором, так как в этом случае резко возрастает риск проведения агрессивной бездумной заемной политики. Не устраивает нас и фактически сложившееся положение, при котором право такой активации "де-факто" находится в руках МВФ. Последний использует в этих целях такие свои специфические инструменты, как политика "исключительного доступа к ресурсам Фонда", политика предоставления средств для ликвидации просроченных платежей, политика вовлечения в реструктуризацию частного сектора и другие.
Разумеется, было бы неправильно отрицать ту важную роль, которую играет и, очевидно, будет играть МВФ в процессе реструктуризации суверенного долга. Однако налицо и тот факт, что его легитимность как международной организации оказалась существенно подорванной, в том числе, из-за невступления в силу сеульских договоренностей. Все сильнее функционирование Фонда зависит от заемных ресурсов. Этот очевидный факт подрывает сами основы его существования как финансового института, базирующегося на квотных ресурсах стран-членов.
У российской делегации нет ответа на вопрос о том, как именно и кем будет активизироваться механизм реструктуризации суверенного долга. Однако мы убеждены, что поиску ответа на данный вопрос необходимо уделить такое же пристальное внимание, как и самому механизму.
Благодарю Вас.
