Выступление Директора Правового департамента МИД России М.В.Мусихина в Шестом комитете 78-й сессии ГА ООН по пункту повестки дня «Доклад Комиссии международного права о работе ее 74-й сессии»
Г-н Председатель,
Позвольте поблагодарить уважаемых председателей 74-й сессии Комиссии международного права г-жу Телиш и г-жу Орал за представление доклада Комиссии и выразить им глубокую признательность за руководство ее работой.
Российская Федерация традиционно придает большое значение деятельности Комиссии и уделяет пристальное внимание её ежегодным результатам.
Положительно оцениваем включение Комиссией в свою программу работы темы «Международные соглашения, не имеющие обязательной юридической силы».
Количество принимаемых в последние годы государствами и международными организациями актов, не являющихся международными договорами, стремительно растет. Востребованность в выявлении и определении потенциальных правовых последствий соглашений, не имеющих обязательной юридической силы, налицо.
В оценке того, могут ли не являющиеся юридически обязывающими акты изменять или дополнять международные договоры, Россия основывается на положении Конституции Российской Федерации, согласно которому только международные договоры, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются частью правовой системы нашего государства. На этом же основании склоняемся к выводу о том, что соглашение, не имеющее юридической силы, не должно противоречить положениям действующего международного договора.
Предложения Спецдокладчика г-на Форто по сфере охвата темы возражений не вызывают. При этом поддерживаем идею установления разумных ограничений на предмет исследования, в частности, исключив из него соглашения, являющиеся сочетанием нескольких односторонних актов, а также договоренности, заключенные с негосударственными субъектами, и соглашения, охватываемые внутренним правом. В то же время склоняемся в пользу рассмотрения актов, разработанных в неформальных рамках, а также не являющихся юридически обязывающими соглашений, заключенных международными организациями.
Ожидаем, что глубокая проработка этой темы в Комиссии позволит внести ясность в этот вопрос и упорядочить сложившуюся в нем весьма неоднородную практику.
Приветствуем состоявшийся в ходе 74-й сессии Комиссии традиционный обмен информацией с Комиссией Африканского союза по международному праву, Азиатско-африканской консультативно-правовой организации, Межамериканским юридическим комитетом.
Вынуждены, однако, отреагировать на крайне негативный, на наш взгляд, эпизод в этой работе Комиссии, а именно выступление в ходе 3638-го заседания КМП председателя Комитета юридических советников Совета Европы по международному публичному праву Гельмута Тихи и юрсоветника Совета Европы Йорга Полякевича, которые попытались политизировать работу КМП.
Отрадно, что члены Комиссии проявили благоразумие и не поддались на эти провокации. Отдельного внимания заслуживает выступление г-на Патела, который указал на недопустимость подобной практики в КМП, с чем мы полностью согласны. В этой связи призываем всех поддерживать конструктивную работу в рамках Комиссии в соответствии с ее мандатом.
Что касается непосредственно тем, рассмотренных Комиссией в ходе ее 74-й сессии, хотели бы начать с комментариев по теме «Общие принципы права».
С большим интересом ознакомились с проектом выводов по теме «Общие принципы права» и комментариев к ним, принятым Комиссией в первом чтении по итогам многолетней работы г-на Марсело Васкеса-Бермудеса. Признательны Специальному докладчику за проделанную работу.
Отмечаем, что большинство замечаний российской стороны, высказанных на предыдущих сессиях, сохраняют актуальность. Однако поскольку нашему вниманию впервые представлен целостный «продукт» Комиссии по данной теме, разрешите начать с некоторых соображений общего характера.
В первую очередь обращает на себя внимание отсутствие определения «общих принципов права» или хотя бы четкого понимания, что именно мы имеем в виду под этим понятием. А это важно как минимум для отграничения «общих принципов», во-первых, от принципов международного права (в частности, закрепленных, в Декларации 1970 года) и, во-вторых, от норм обычного международного права.
Не раскрыт и другой ключевой вопрос о том, являются ли «общие принципы права» нормами международного права, то есть непосредственными источниками прав и обязанностей государств, нарушение которых влечет международно-правовую ответственность. Или имеются в виду основополагающие политико-правовые идеи, то есть принципы высшего порядка по сравнению с нормами? Или же речь о толковательных приемах, по сути процедурного или технического свойства, призванных восполнять пробелы и служить неким связующим звеном для оптимального применения норм?
Проект вывода 10 и комментарии к нему как будто допускают все эти варианты. Нам представляется, что такое смешение вносит путаницу, уводит от осмысления сути и функций общих принципов права. В частности, сложно согласиться с тем, что, например, такой фундаментальный принцип, как «pacta suntservanda», ставится в один ряд с важным, но все же техническим принципом «lexposterior». Это как минимум требует убедительного концептуального обоснования, которого в материале КМП нет.
Кстати, если «общие принципы права», в отличие от положений договоров и правовых обычаев, не являются нормами международного права, то можно ли вообще считать их разновидностью источников международного права? Ранее мы выражали сомнения по этому поводу, и представленный проект выводов эти сомнения не развеял.
Ясность нужна еще и потому, что, как мы отмечали на предыдущих сессиях, в решениях судов, доктрине, да и в текстах международных договоров и национальных законодательных актов словосочетание «принцип права» порой используется вовсе не в порядке ссылки на пункт 1 (с) статьи 38 Статута Международного Суда, а в качестве синонима «нормы права» либо в значении «особо важная норма права».
Далее. Если общие принципы являются нормами, то они, так же как договорные и обычные нормы, должны быть продуктом волеизъявления государств. В этой связи сохраняются наши опасения относительно механизма «транспонирования» общего принципа права из национальных правовых систем в международную. Проект вывода 6 ведет речь о том, что общий принцип права «может быть транспонирован». Однако из комментария к нему следует, что, если принцип «пригоден для применения в международной правовой системе», то «в целом можно сделать вывод, что международное сообщество признало его транспонирование». Понимаем, что Комиссия стремилась к некоему компромиссу между различными подходами к этому вопросу. Но вместо него получилась юридическая фикция или попросту подмена понятий. Разумеется, Комиссия правá, когда говорит, что формального акта транспонирования не требуется. Однако это не означает, что транспонирование может происходить автоматически.
По факту предлагаемые формулировки означают возможность под видом «общего принципа» устанавливать нормы обычного права без соблюдения необходимых для этого требований. Другими словами – налагать на государства международно-правовые обязательства без их согласия. С этим согласиться мы не можем. Возможно, решение кроется в том, чтобы дополнить проект вывода 2 указанием на то, что общий принцип права должен быть не просто «признан» сообществом наций, но признан именно в качестве принципа, действующего в международно-правовой системе.
По-прежнему считаем неудачной прямую констатацию отсутствия иерархии между общими принципами права, договорными и обычными нормами в пункте 1 проекта вывода 11. Неформальная иерархия все же существует, и она отражена в последовательности изложения статьи 38 Статута Международного Суда. Это подтверждается и пунктом 1 проекта вывода 10, согласно которому к общим принципам права обращаются, как правило, лишь тогда, когда другие нормы не дают решения той или иной проблемы.
Неоднократно указывали на несостоятельность идеи о параллельном существовании общих принципов права и норм договорного и обычного международного права идентичного содержания, о чем говорится в пункте 2 проекта вывода 11. Как и в случае с «транспонированием», этот пункт и комментарий к нему оставляют возможность для того, чтобы со ссылкой на якобы существующий общий принцип права возложить на государство обязанность, которую оно не принимало на себя в рамках международного договора или обычной нормы.
С учетом сохраняющейся неясности относительно правовой природы, механизма возникновения и действия общих принципов права, их функций в международно-правовой системе предлагаем Комиссии вновь рассмотреть идею о признании общих принципов «переходным» источником права. Соответствующие построения в доктрине имеют в виду, что, когда общий принцип права становится обычаем или нормой договорного права, он поглощается ею и прекращает свое существование. Тем самым можно будет разрешить проблему с признанием общих принципов в качестве независимого основания для прав и обязанностей государств по международному праву, без ущерба для их функций для толкования, восполнения пробелов и в целом для обеспечения последовательности, связности системы международного права. Общие принципы могли бы в таком случае выступать в роли своего рода исторического фона, на котором происходит формирование договорных и обычных норм. Именно в этом, как представляется, заключается их вспомогательная роль.
В завершение хотели бы вновь призвать Комиссию не торопиться с рассмотрением данной темы. Кроме того, с учетом сохраняющегося массива нерешенных вопросов вызывает сомнения необходимость разработки по этой теме непременно «проектов выводов». Не исключаем, что итоговый продукт мог бы быть облечен и в другой формат. На нынешнем же этапе предлагаем всем государствам представить письменные комментарии к проекту. Надеемся, что Комиссия внимательно изучит их и использует в своей дальнейшей работе по данной теме.
Выражаем признательность за подготовку дополнительного документа к первому тематическому документу по теме «Повышение уровня моря с точки зрения международного права».
Подтверждаем актуальность исследования дополнительных концепций, в особенности принципа справедливости, принципа «суша доминирует над морем», принципа неизменности и незыблемости границ и положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. о коренном изменении обстоятельств. Считаем важным рассмотрение возможной утраты или приобретения выгод третьими государствами, а также значения морских карт и их связи с исходными линиями, морскими границами и безопасностью судоходства.
Рассматриваем повышение уровня моря как глобальное природное явление. В этой связи обеспокоены тем, что в докладе КМП (п. 196 доклада) указано, что «повышение уровня моря является не природным явлением, а вызвано деятельностью человека». Определение причин феномена лежит за рамками мандата КМП. Придерживаемся мнения, что подобные рассуждения не должны повлиять на рассмотрение Комиссией правовых аспектов.
При этом следует иметь в виду, что последствия данного явления могут быть различными, включая частичное и полное затопление территории отдельных государств. В этой связи концепция «особо затронутого государства» заслуживает дополнительного изучения и деликатного подхода с учетом долгосрочного и глобального характера повышения уровня моря.
Подчеркиваем важность принципа «суша господствует над морем» как нормы обычного права. При этом согласны с тем, что права вытекают не из суши как таковой, а из суверенитета, осуществляемого государством над береговой линией. Осторожно относимся к рассуждениям о неприменимости принципа коренного изменения обстоятельств к морским пространствам, которые обосновываются использованием принципа правовой стабильности и определенности.
Вопросы морского права имеют ключевое значение для рассмотрения темы повышения уровня моря. Считаем важным избежать фрагментации применимых норм морского права и обеспечить приверженность положениям Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в том числе ее целям и принципам, а также заложенному в нее балансу интересов. В этой связи необходимо учитывать позиции широкого круга государств из всех регионов: развитых и развивающихся, прибрежных и не имеющих выхода к морю.
Признаем комплексный характер данной темы, требующей изучения аспектов международного морского права, государственности и защиты лиц, затронутых повышением уровня моря.
С точки зрения прав лиц, затронутых повышением уровня моря, считаем актуальным обсудить появление новых концепций, таких как «перемещение вследствие климатических условий», «беженцы вследствие климатических условий», «безгражданство вследствие климатических условий». Поддерживаем продолжение работы над данной темой.
Благодарю за внимание.
